金维刚：多层次养老保障体系存在明显缺陷 需采取必要的政策措施

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人力资源和社会保障部中国劳动和社会保障研究所所长金伟刚19日在北京出席腾讯金融科技智库春季研讨会，就多层次养老保障体系建设进行了探讨。他认为从实际情况看，多层次保障体系建设存在明显缺陷和不足，发展缓慢。为此，应采取必要的政策措施，推进多层次养老保障体系建设。

第一个支柱做得很好。国家建立了庞大的财政养老保险体系，包括职工养老保险、居民养老保险和机关事业单位养老保险。第二支柱企业年金的发展严重滞后。目前，建立企业年金的企业只占总数的一小部分，年金还没有真正发展起来。个人养老金制度的第三个支柱也落后了。国家没有规定整个体系的基本模式和框架，也没有发布正式的政策文件，只有商业保险公司在推动。财政部出台的购买商业保险的税收政策只是第三支柱的一种形式，但只是一小部分。整个个人养老金制度还没有建立起来。总的来说，三大支柱明显失衡。第一根柱子相对坚固。去年，全国养老保险水平达到9.42亿元以上，参保率超过85%，基金收入达到5.4万亿元，支出达到4.71万亿元，基金累计余额达到5.7万亿元，规模仍然很大。去年，人均保险达到2600多元。

作为第二大支柱，2018年有8万多家企业建立了企业年金，与中国6000多万家企业相比，微不足道。截至去年，参加企业年金的员工人数仍超过2300万。这一数字已经保持了几年，几乎没有增长，参加基本养老保险的雇员比例也从近7%下降到不到6%。这反映出大多数人没有企业年金，目前领取企业年金的人数只有90多万。如今，职业年金发展迅速。2015年，国务院发布了一项计划改革决定，其中提到雇主应为员工建立职业年金。现在，基本上所有的员工都有职业年金，所以发展速度比较快，将来很可能在短时间内赶上或超过职业年金的数量。

从第三个支柱来看，作为养老保障体系，它还没有真正建立起来。早在20多年前，国务院就提到了这一点，但政府在这方面并没有出台相应的政策和总体设计。目前，商业保险公司已经发展了一些商业养老保险，但是参保人员少，很多人缺乏保险意识。税收政策已经在上海、福建和苏州三个地区进行了试点，但是试点地区的情况比预期的要差，而且现在很少有人投保，所以大家都不乐观。此外，有些人觉得没有多少好处，他们不感兴趣。以这种方式推进第三支柱建设是非常困难的。

与国际相比，我国的多层次安全建设存在较大差距。与美国相比，这是2016年的数据。相比之下，美国的三支柱结构是合理的，第一支柱公共养老金占养老金资产总额的10%，第二支柱超过60%，第三支柱接近30%。在这一框架下，养老保障的核心和主体不是政府组织的公共养老金，而是企业为职工建立的补充养老保险。以clk为代表的补充养老保险第三支柱也非常发达，规模也很大。但相比之下，我们主要依靠第一支柱。

在第二个支柱中，总资产占23.1%，但覆盖的人数不到6%。过去，它在税收优惠政策方面并不积极，因为覆盖的人数太少。

第三个支柱是商业保险。金融机构已经开发了一些个人养老金产品，这些产品一般都处于萌芽发展阶段。从当前多层次保障体系面临的主要问题来看，一是人口老龄化加速期。去年，60岁以上的老年人数量接近18%，根据国际计算，这一数字达到了12%。现在人口老龄化问题已经成为一个突出的社会问题。根据目前的预测，65岁以上的老年人将很快超过2亿，世界上只有少数几个国家的总人口超过1亿。到20世纪30年代，中国进入了持续时间较长的人口老龄化高峰，这是伴随着中国的长期发展而出现的，也是制约中国经济发展和社会发展的非常重要的因素。

就养老保险而言，人口老龄化导致整体抚养比失衡。目前，我国基本养老保险与职工的比例为2.7: 1，人口老龄化高峰一般低于1.5: 1，目前最低的省份低于1.3: 1。人口老龄化加速了收入和支出之间的差距。总的来说，风险不容忽视。

这个问题现在更加突出，人们更加关注它，主要依靠财政，包括去年中央调整的建立。经过去年的调整，一些地方的问题有所缓解，但问题并没有从根本上得到解决，因为中央调整的平衡效果是有限的，包括黑龙江省，去年收到了90多亿的资金，但硬缺口是300亿，缺口还没有办法弥补，地方财政负担不起。尝试其他非常规方式来弥补这一差距显然是不可持续的。现在，基金支付不到三个月的地方逐渐增多，这也是一个非常危险的信号。特别是，许多单位未能支付费用，包括较少的粘性。像我们国家一样，世界上只有极少数国家在支付15年后可以享受养老保险待遇。这导致许多人在短时间内支付他们的费用，但是在他将来退休后很难得到养老金。目前，平均预期寿命超过78岁，平均退休年龄为54岁，平均缴费年限约为23至24年，54至78岁的预期寿命几乎与平均预期剩余寿命相同，这意味着根据目前的杠杆，这肯定是不可持续的。这种情况在未来很容易引发支付风险危机。此外，许多人停止支付费用，去年的数据没有找到，但它接近5000万前一年。

员工退休年龄偏低，导致我国基本保险在长期可持续发展中失衡。就基本养老保险而言，我们最初试图合并统一的会计制度，但运行一段时间后，我们发现它行不通，原因非常复杂。这至少反映了作为基本养老保险制度的明显制度缺陷。我们曾经开展过试点项目，希望关注这个样本。2009年，国务院提出了《完善城镇社会保障体系规划》，该规划首先在辽宁实施，并扩展到东北三省和全国13个省。做了十多年后，我们发现我们做不到。事实上，它反映了该系统的早期缺陷。近年来，通过改革，至少统一会计制度非常混乱，我们试图使它真实和不真实。我们还面临个人账户归个人所有的问题，这是一个矛盾。

作为基本养老保险，也有贬值的风险。我国累计盈余资金超过5.7万亿元，这样的巨额资金基本上都在银行。截至目前，已有十几个地区筹集了5600亿元资金，并委托全国社保基金理事会进行市场化投资运作。此外，从收缴情况来看，虽然号称是省级，但实际上基金是在地方一级，所以现在很难收缴。我们的大量资金都存在银行里，它们是社会保障机构。当地财政部门会为你安排资金。有多少是一年期、两年期的，总体回报率相对较低，所以处于贬值状态。

我们的基本养老保险制度仍然由财政支持。虽然过去没有明确规定资本转移的成本，但政府知道有这样的成本。养老保险有三个方面，两个方面是单位和个人缴费，还有财政补贴。我们通常谈论基金的收入和支出，但如果不谈论财政投入，这是不完整的。我们的制度是，财政补贴是基本养老基金的合法来源，必须进行投资，而且这些投资仍然非常大。现在的主要问题是，尽管我们说我们在金融方面进行了大量投资，但我们花了很多钱却没有得到更好的结果。居民养老保险只依靠财政支持，基本养老金加个人账户，基本养老金完全依靠财政支持，具有福利色彩。个人养老金是个人账户，个人账户的支付不是很高。大多数人选择最低的报酬，一年一百元，一个月八元以上。依赖养老金只能是一个笑话。他通过这次付款享受了这种待遇，15年只付了1500元。根据居民平均养老金水平，过去支付的所有款项将在10个月内收回，未来将是一种奖金。从保险的角度来看，财政收入是不科学的。养老保险制度应该是一种金融制度，但从现在开始，制度设计存在明显缺陷，导致职工养老保险和居民养老保险都存在很大的操作风险。税率也降低了，企业的声音也比较大，包括我们降低税率的政策，降低了4个百分点，是比较大的。

然而，降低利率是一把双刃剑。一方面，它确实减轻了企业的支付负担，但对资金来说更为不利，而且差距更大。矛盾是更突出的问题。

最后，我将谈谈推进多层次养老保障体系建设的思路。就多层次体系建设而言，仍在夯实基础，目前主要由第一支柱支撑。至少从政府的角度来看，重点仍然是完善制度的第一支柱，包括推动政府机关和机构的养老金制度改革，这一改革已经改变了许多年。另一个是个人账户系统，现在已经基本清楚了。如果我们不继续实施，我们将维持现状。此外，建立合理的调整机制已经开始这样做，但其社会阻力相对较大。现在调整不仅仅是由企业来做，也是由机构和企业来做。但是，现在会出现很多社会矛盾，如何产生监管个人团体养老的调节机制还存在很多矛盾和问题，因此有必要进一步研究相关政策。

根据中央政府提出的实现全覆盖的建议，这是我国社会保障发展的第一项基本政策，到2020年实现这一目标仍然非常困难。至于养老保险，根据“十三五”规划的目标，参保率已经达到90%，现在是85%。离这个目标还有一定的距离，在这方面需要采取许多政策。

此外，我们在第二支柱中迫切需要的是促进企业年金和职业年金的协调发展。职业年金建立后，发展非常迅速，而企业年金发展滞后，发展缓慢，覆盖的人群很少。职业年金是强制性的，基本上实现了全覆盖，而且增长也很快，待遇水平很高，这将导致很大的社会矛盾。

就养老保障而言，它非常注重社会公平，确实有必要促进这两种制度作为一个整体的整合和统一，因为就其性质而言，它是一种制度。无论是企业年金还是职业年金，其性质都是一样的，都是与职业相关的补充养老保险。如果我们现在分成这两部分，将来在这方面会有更多的矛盾，所以需要促进发展。现在，企业年金不能发展了。从目前来看，即使降低4个百分点，也不会带来太大的影响，因为降低是为了减轻企业的负担。事实上，我们应该统筹考虑整个改革，这是合理的，但这一拳是先打出来的，在促进补充养老保险粘性的建立方面，或者在减少养老保险的同时促进一些合格企业粘性的建立方面，并没有产生应有的效果，现在也没有产生这样的政策效果。

就年金而言，我国目前的政策普及还不够，包括税收还没有达到应有的水平。对于企业和个人缴费，政策调整时单位费率为8%，个人费率为10%。作为一个单位税率，它没有考虑充分利用税收政策，我们的税收没有达到这个水平。此外，这一集体计划的发展滞后，而且也不是真正发展良好。

至于第三支柱，近年来，政府、学术界和包括中国银监会在内的金融机构都在关注第三支柱。这是一个应该加强的制度，以促进第三支柱的发展。有很多关于如何发展的研究。受我部委托，我部和财政部牵头的第三支柱个人养老金研究文件尚未出台。我说的是一些主要原则。一般来说，个人养老金的第三大支柱不是某个行业发展起来的。为了自身的发展，保险业近年来大力提倡在这方面出台政策，包括购买商品保险和征税的政策。显然，很难以这种方式建立第三支柱。第三支柱应该是政府构建多层次养老保险体系的重要组成部分，应该由政府主导建立这样一个体系，而不是依靠一个行业公司来建立这样一个体系。因此，这是非常重要的，而且必须得到政府的支持，否则就无法成立。

第三个支柱和个人养老金制度应该体现公共福利，而且必须是开放的，而不仅仅是一个行业，也不应该有太强的局限性。其未来投资平台多元化，所有金融机构都可以在平台上提供个人所需的各种投资产品。当然，个人的风险偏好和承受能力是不同的，所以有必要加强这方面的投资指导，而且有个人顾问帮助选择一些产品仍然是很有风险的。就制度模式而言，很明显，将来应该建立一个支付系统，其覆盖面应该是开放的，而不是限制某一个群体。同时，它的替代率从一开始就达到10%是好的，但目标是提高。

从三大支柱来看，第一大支柱已经基本结束。未来调整的是政策参数，如何调整政策参数的效率仍然有限。在第二个支柱中，如果不实现全国的总体规划和统一开支，就很难降低税率。如果减税4个点后仍保持征税点，那么企业年金发展的时间窗还没有到来。第三个支柱没有发展障碍。它不像前两个那样麻烦。现在，它是独立设计的第三个支柱，政府决心推动这一支柱。因为中国是一个高储蓄率的国家，关键是如何引导居民，让老百姓(603883，咨询股)意识到这是为自己好。与其炒房，还不如为自己的养老做些准备。仅从基本养老保险收入不足来看，这方面仍有很大发展。从制度上讲，未来仍然需要多部门的参与，这是相当复杂的。除了人类社会的设计，还需要财政、税收等相关部门的参与。加强监督非常重要，因为它涉及普通人的切身利益。这一领域的金融风险仍然很大，因此有必要在现有的金融监管中防范金融风险，特别是在这类领域，同时建立这样一个系统化的管理平台。在未来，个人可以很容易地找到他的信息，知道他的账户和收入，并把它作为整个管理部门未来的整体发展重点。以上是我对构建多层次养老保障体系的个人看法，供大家参考。