“新《拆迁条例》为何难出台”

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新《拆迁条例》为何难出台 本报记者 王亦君 叶铁桥 新闻网－中国青年报 2009-12-17 [打印] [关闭] 12月16日下午1时许，国务院法制办举行的撰改《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“现行条例”）专家座谈会在经历了4个多小时的激烈讨论后才结束。

今天是2007年12月14日，也就是新《拆迁条例》首次提交国务院常务会议审议至今已过去整整两年，而2007年10月1日《物权法》的实施也过去了两年多，这是《物权法》直接“催生”的行政法规， 中国青年报记者采访了参加今天上午座谈会的一些专家和相关行业人士，结果表明，新条例落后是因为拆迁行业已经形成了包括拆迁人、开发商和地方政府在内的比较固定的利益格局，即使是精细的政策调整，也是地方经济快速发展和公民合法产权保护的 国务院法制办副主任郜风涛表示，如何制定拆迁条例“存在许多不同意见”、“大家意见分歧较大”。 但是，在许多共识下，现行条例与《宪法》、《物权法》直接抵触，需要进行彻底的撰改，在撰改过程中涉及的许多核心问题，如公共利益是如何定义的，政府在拆迁中扮演什么样的角色 根治了我国多年拆迁行业发生的各种冲突，制定了与拆迁行业相关的《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》等多部法律，无一例外，但推动了新条例的制定，迈出了宝贵的一步。 政府根据现行条例的职能错位 现行条例于1991年公布。 律师王才亮当时为了与《城市规划法》配套，国务院发布了本条例。 立法思想是通过旧城改造房屋的拆迁，改善城市居民的住房条件，当时的城建主体是国有单位，政府主导了整个拆迁过程，没有区分公共利益和非公共利益的拆迁。 现行条例规定，城市房屋拆迁必须有利于城市规划和城市旧区改建，被拆迁人必须服从城市改造，必须在规定期限内完成搬迁。 当时的拆迁模式被拆迁人拒绝拆迁，进行强制拆迁，政府是拆迁许可者，是争议判决者。 1994年我国首次启动“住房改革”，当年颁布《城市房地产管理法》，房地产开始市场化，也开始向地方政府借贷“土地财政”。 2001年6月，编纂后的现行拆迁条例出台并继承以来，立法理念和明确的拆迁模式没有变化，不区分公益和商业拆迁，政府作用严重错位的拆迁模式，成为拆迁矛盾的根源。 参与起草 物权法的中国人民大学法学院教授王轶向中国青年报记者表示，民商法规定，房屋拆迁包括拆迁和协议拆迁两大类。 征收拆迁的前提是征收，政府必须通过征收首先收回土地的开采权。 但是，在2007年3月发生的“重庆最牛钉子户”事件中，开发商首先与政府相关部门签订了土地有偿聘用合同，支付了土地出让金，取得了批准文书和拆迁许可证，而此时，被拆迁人实际上是同样的土地采用权， 社会科学院法学研究所民法研究室主任孙宪忠在接受媒体采访时表示，我国普遍存在的现实是政府通过“经营土地”获得高额土地出让金，将自己在法律关系上应承担的义务转移给开发商，开发商为了追求利益尽量减轻责任， 这种角色错位经常给公众带来政府机构和开发者“共谋”的感觉。 数据显示，国家信访局2003年至2006年接待的受访者中，约40%参与了拆迁，而当时建设部则高达70%至80%。 目前的条例仍然是其他法律不断修改和公布的。 2004年3月，《宪法》第四次修正案增加了“国家为了公共利益，可以按照法律规定征收或者征用土地，进行补偿”、“公民合法私有财产不受侵害”等复印件。 2007年10月1日，《物权法》宣布施行，进一步强调维护被征收人的合法权益。 但是，新条例的制定并不顺利。 在2007年12月14日召开的国务院第200次常务会议上，审议了新条例，认为《国有土地征收房屋拆迁补偿条例(草案)》是首要议题，会议认为该条例直接关系到人民群众的切身利益，并提请有关部门广泛听取意见进一步改编后 但是，由于新条例出台较晚，处于快速城市化进程中的中国，各地都发生了征地拆迁纠纷。 公共利益的定义之争 北大法学院的五位教授建议废除或修改现行条例相关条款时，根据《宪法》、《物权法》和《城市房地产管理法》，要通过征收获得公民房屋的所有权利， 人教授之一沈岭教授认为，关于征地问题，“公共利益的必要性必须多次作为前提”。 他认为，如果不说这个前提，公共利益和商业利益混合是当前大量暴力拆迁、非法拆迁的重要原因之一。 他写道，公共利益尺度的存在意味着政府不能跨越界河，为了纯粹的商业利益征收市民的财产。 但是，虽然《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》直接关系到城市房屋拆迁行业具体实施的拆迁条例，但也认识到公共利益和商业利益没有任何区别。 “这事实上，即使是房地产商开发商品房的商业项目，政府也征收了用地上的公民房产。” 因此，新条例的出台，“公共利益”如何定义是不可避免的课题。 北京大学法学院教授王锡锌向中国青年报记者表示，有关部门应当打着公共利益的旗号，在征收、征用、拆迁中擅自行动，遏制地方政府在这一过程中的利益冲突，决定公共利益的范围和认定程序。 实际上，在物权法制定的过程中，这个争论非常激烈。 中国人民大学法学院教授王利明多次表示，公共利益的概念本身具有一定的不确定性和主观，因为该《物权法》没有具体定义，规定了征收、征用的具体条件和必要程序。 沈岭也认为，公共利益的定义在世界范围内是一个许多复杂的问题。 据中国青年报记者介绍，目前的草案以列举城市基础设施建设、国家要点支撑的能源、交通、水利等基础设施建设、教育、科学、文化、卫生、体育等社会公共和社会福利设施建设等属于公共利益的若干事项的方法进行定义 王锡锌在今天上午的座谈会上表示，在当前的城市建设中，地方政府经常以旧城改造为理由进行大规模拆迁，旧城改造是否会成为公众的优势之一成为热门话题。 王轶在接受中国青年报记者采访时表示，反对将“旧城改造”纳入“公共利益”范围。 “旧房屋不是危险房屋，其存在并不妨碍不特定的第三方的合法权益，拆迁旧房屋，必须房屋所有权人同意接受拆迁和补偿标准。 ” 王锡锌介绍说，参加座谈会的专家比较一致的观点是，公共利益的界定标准不灵活，新条例需要处理公共利益争议的程序，“应让公众有机会参与讨论和发表意见” 不同目的的拆迁必须区分 北大的5位教授。 根据《宪法》、《城市房地产管理法》，国家根据公共利益的需要，在依法补偿的基础上，对单位和个人的房屋和其他不动产实施征收。 因此，征收、补偿法律关系完全是行政法律关系，必须遵守依法行政的要求。 但是，现行条例不仅将补偿主体定位为拆迁人，而且基于这样的定位，将拆迁人与被拆迁人之间签订的拆迁补偿安置协议定义为民事法律关系。 现行条例对征收补偿法律关系的规定错误，导致一些地方政府在实际运行中不征收、补偿，但将补偿这一核心问题和矛盾推向拆迁阶段，造成大量暴力拆迁、强制拆迁。 中国青年报记者表示，今天上午座谈会上，国务院法制化提供给会议专家的草案是根据《国有土地房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》初步改编的新条例草案，根据新条例的规定，政府征收房屋，收回国有土地的开采权 拆迁由原拆迁人、被拆迁人和政府三者关系，变成政府由国家征收人和被拆迁人双方的关系，从性质上，从原包括行政和民事在内的法律关系，变成行政法律关系。 王轶认为，“严格区分拆迁和协议拆迁是草案最令人高兴的地方，这种模式可以处理农村集体全部土地上建设用地的拆迁补偿问题。” 王利明曾经对媒体表示，在中国现行的制度条件下，纯商业开发式的拆迁无论怎么做，都依然不能抛弃政府。 目前，我国一级土地市场由政府垄断，在商业开发启动前，必须得到政府的规划许可和相关批准，开发商自己进行土地收购和拆迁，这种模式在我国并不容易。 对此，王轶认为，应通过《土地管理法》的编纂和配套政策的制定，改变政府垄断一级土地市场的方式。 王才亮认为，随着《城乡规划法》打破过去的城乡二元规划设计，在征收和拆迁中维持人为分割国有土地和集体土地的方法已经不合时宜。 《物权法》阻止不了“依法拆迁” 中央电视台《经济半小时》11月21日播出的节目《一个女人的燃烧瓶和政府叉车的拆迁战争》，上海市闵行区的女户主潘蓉， 这篇报道是当今全社会聚焦拆迁条例编纂的导火索之一。 在报道的后半部分，重点探讨了《物权法》与《城市房屋拆迁管理条例》的矛盾，“大部分强制拆迁房屋在《物权法》中与拆迁人手中的《城市房屋拆迁管理条例》形成对峙”。 王锡锌在接受“强国论坛”采访时表示，毫无疑问，《物权法》比《拆迁条例》和《物权法》更大。 但是，现实中，我们知道市民拿着“物权法”无法抵抗拆迁人的“依法拆迁”铁锹。 事实上，无法抵抗叉车的不仅仅是《物权法》。 多位法学专家和律师发现，《拆迁条例》和《宪法》、《城市房地产管理法》等法律法规有抵触之处。 王才亮说，其实这种抵触早就出现了，从成都唐福珍的死可以看出，致死唐福珍的《恶法》不仅仅是拆迁条例。 “其他法律法规也有违宪和不利于被拆迁人的规定，因此，稍微侵害群众利益的事件不是《拆迁条例》产生的。 ”。 他举例说，拆除唐福珍房屋的依据是《城乡规划法》，唐朝房屋在该法制定前十多年就已经建成了。 当地政府有选择地适用相关规定。 在作出违法建筑认定和处罚决定时，《城乡规划法》尚未生效，当地政府适用《城市规划法》，但该法必须向人民法院申请拆除违法建筑，为了避免司法审查，在执行时还应制定《城乡规划法》 《城乡规划法》第三十一条规定:“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和以前流传的风貌，合理明确拆迁和建设规模，有计划地改建危险房屋集中、基础设施落后等地区。” 王才亮说，这里以“旧城改建”、“危险住宅集中、基础设施落后”为拆迁理由，多个城市的旧城(村)改造规模越来越大，也有到了本世纪竣工的小区。 他认为，“政府经营城市”的错误理念有点深印在官员的脑海里，因此他们有必要支持拆迁条例，而所谓的“依法拆迁”，背后实际上是与人民争夺利益。 这是因为《立法法》、《物权法》很多下位法架空、旧条例难以制定，拆迁制度长期无法完成。 / h// h// h /