“莫让“顶层设计”走形”

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■改革顶层设计的根本目标是调整不合理的优势结构，抑制现有优势的膨胀。 强调改革顶层设计，强调改革进入“攻坚战”阶段，是“进攻”调整利益格局，遏制既得利益膨胀的“坚”。

在改革进入“深水区”、攻坚迫在眉睫的今天，“改革顶层设计”问题备受关注。 这个概念提出了推进全面改革的新认识。 但现实情况是，人们对“顶级设计”的理解不一致，认知上的误解也不少。 明确这些错误认识，无论是为了正确把握改革的目标和方向，还是为了把握改革的尺度，都是很重要的。

在我看来，“改革顶层设计”不是空通用的概念，不是什么都能随便放进去的篮子，比较现阶段改革情况提出的战术思考，至少是四个方面要确定的定义。

顶级设计不是精细的执行计划。

在科技行业，说到“设计”，往往会联想到为完成某个事件提供具体的图纸、实施方案，也就是与执行有关，所以越具体、越详细越好。 但是，体制改革意义上的设计并非如此。 特别是在顶级设计中，那是做不到的。 顶层设计的确切含义应该是确定改革方向，划定改革边界，为来自一线的改革探索留出空之间，降低改革的风险。

这首先是因为我国地域辽阔，快速发展程度不同，各地条件千差万别，即使是常规业务，也还不能完全按一个模式进行。 何况改革，特别是整体改革更是如此。 制定适用于所有时期、所有情况下、全国所有地方的详细计划，然后期望大家不折不扣地执行就行了，显然是天真可笑的。 其次，因为全面、整体的改革涉及各种最复杂的关系和矛盾，面临各种不明确的因素。 我们熟悉所有这些关系、矛盾、要素及其变化，不能认为我们提出了一对一的应对措施。 因为我们掌握了科学理论，我们假设通过制定和实施所有计划，可以实现生产与诉求的完全平衡，从而选择了计划经济。 在这方面，历史已经给了我们足够深刻的教训。

特别要注意的是，如果普通人这样理解顶级设计，可能只是认知问题。 但是，如果掌握权力的部门和决策者也这样理解的话，就很可怕了。 按照这样的思路推进顶层设计，最有可能的结果是，公权力本来就是改革对象，但现在成为了改革的主体，于是改革成为了权力对社会的包容和管制，成为了当权者自娱自乐的游戏。

改革强调有可能发生这种变异，绝非危言耸听。 在实践中，我们已经在一个部门的所谓“创新”中看到了这种变形。 从这个角度来说，也可以理解有些学者对“顶级设计”的未来感到担忧，甚至对这个提法持保守态度。 这样的“顶层设计”本质上反映了计划经济的想法。

必须将顶层设计等同于权力集中的误认，不要将顶层设计视为新的权力接受的出发点。 改革应该是一个上下互动的过程。 另一方面，中央为改革提供确定的理念、思路、大体和框架。 另一方面，地方和基层在赋予的条件范围内放开手脚，进行探索。 这正是邓小平一直坚持的观点。 邓小平强调，党的好政策不是少数人坐在办公室里想的，而是广大党组织、党员、人民群众在实践中创造的。 我们党只有概括和总结这些好的经验，才能形成党的正确决定。 这个想法，今天也不得不重复好几次。

所以，这是重视改革的顶级设计，而且非常重要的是警惕和防止计划经济思维的复苏。

顶层的设计不只是中央的事件

对顶级设计认识的另一个误解是，一听到“顶级”这个词，有些人就以为是指顶级。 顶层设计似乎是中央事件。 这是错误的。顶层设计是系统论的概念，其基本含义在于，将需要做的事件视为一个系统工程，将事物的整体性和操作性有机地结合起来，统一思考和计划。 系统是由几个要素以一定的结构形式连接而成的具有某种功能的有机整体。 系统的概念是相对的，世界上任何事物都可以看作是一个系统。 因此，一个系统由多个要素构成。 另一方面，各要素本身是由更小的要素构成的系统，在父系统中只是作为子系统存在。

所以，正确的理解是，应该将顶级设计视为整体设计、系统设计。 每个相对独立的系统都可以有自己的顶层设计，对顶层设计负责。 以全党为系统，党中央把顶级设计负责人的省、市、县分别视为系统，各省、市、县也应该有自己的顶层设计。 关于基础，这是一个越来越需要统一考虑经济快速发展、政治快速发展、文化快速发展、社会治理的系统。

因此，应该将顶层设计作为下一步推进地方和基层改革的基本要求。 近年来，随着不断深化改革的推进，许多地方和基层改革的尝试强化了顶层设计的理念，顶层设计基本得到运用。 但是，全面地说，也必须承认改革的情况不容乐观。 除了相当一部分地方缺乏改革动力外，相当一部分地方的创新只停留在牺牲论上，停留在一次“雨淋湿地面”的活动上，缺乏整体性和系统性，没有治本，充其量只能起到“头痛医头、脚痛医足”的效果，其效果 要改变这种状况，迫切需要普及顶级的设计理念。

如果单方面把“上层”理解为上层，那么在实践中，一个部门就会从自己的想法出发加强垂直管理，对地方和下层提出各种要求，施加各种限制，客观结果剥夺了属于地方和下层的权力，越来越多的责任落在了当地的范围上，地方和下层的范围。 因此，规范部门的权力是改革顶级设计不可缺少的拷贝。

顶层设计不是部门设计

从系统论的角度而论，无论是全国，还是一个省、一个市、一个县，都可以设计成一个系统。 由此看来，可以推断一个部门同样可以制造和设计一个系统。 我们不得不说，这正是严重的认知错误。 诚然，各部门都有自己的工作，可以为改进工作进行探索和创新，更深层次地说，可以用顶层设计的理念进行深入的探索和创新。 但是，这个道理不能简单地适用于政治体制改革行业。 政治体制改革，本质上是公权力的改革，是公权力的再分配和调整。 部门作为当前权力结构的一部分，是典型公共权力体系运行的组成部分，应该作为改革对象纳入顶层设计，而不是改革顶层设计的负责人。 在这一点上，和制作一个系统的省、市、县有很大的不同。

在现阶段的改革中，有无意中将创新与工作任务混淆，并将它们安排在部门执行的倾向。 部门工作也需要创新，但不是改革的本义，至少不是改革的首要内涵。

部门一般是为了完成正常的业务而设立的。 相反，改革就是要打破惯例。 在这几点上，两者实际上有矛盾。 把改革的重任交给部门，就是把打破常规作为基本职责的部门，把打常规作为自己的任务，就像把管理鸡群的任务交给黄鼠狼一样。 在这里我决不轻视部门工作人员，在国家权力运行中，部门工作人员当然有其不可缺少的意义。 我只是想证明用这个观点进行改革是不行的。

如果将改革的顶层设计分解为部门进行设计，最直接的结果有两个。 一是架空改革，二是改变改革的本质。

因为所谓其架子空改革，这个过程本身就是消除改革的过程。 邓小平曾强调，改革是社会主义制度的自身完整性。 为什么需要完整性？ 因为有不完整的一面。 林林总总的不完善方面，最突出的是权力配置不合理，运行机制不健全，我们的政府不科学。 因此，调整权力结构、理顺权力关系、规范权力运行是改革中应有的义不容辞。 但是，上述“执行”式的改革，首先是将体现权力配置现状的部门排除在外，从而失去了改革的对象和理由。

这样，改革中的多个问题的性质就会发生变化。 不应该拥有某种权力的问题变成了如何采用这种权力的问题。 是否回馈社会的问题成了如何加强社会控制的问题。 适度分权与否的问题成了权力如何自我限制和制约的问题。 等等。 总之，代替顶层设计而将改革变为部门任务的方法，或者将顶层设计等同于部门设计的简单加法，必然会导致顶层设计的变形和改革的变质。 我多次强调的改革“部门化”和“碎片化”，也就是说。

顶层设计必须以调整利润结构、抑制利润膨胀为目标

由于长期以来的执政理念和政府构想存在问题，我们形成了合理、不科学的执政体制。 关于这个体制的弊端和缺陷，邓小平在1980年的“党和国家领导制度的改革”中进行了全面、系统的概括。 改革发展到今天，成果的伟大是有目共睹的，但我们不能不承认这些弊端和缺陷在现实中依然大量存在。 对比这些缺点和缺陷提出的一系列改革任务，还没有完成。

之所以没有完成，是因为这样的改革比想象中要难。 其中最困难的是，权力背后有利益，权力配置背后有包括经济资源、政治资源、社会资源、文化资源在内的各种资源和利益分配。 不合理不科学的体制，不仅会恶化权力运行状况，还会沉淀不合理的利益格局。 今天的改革已经到了一个关节点:不触及权力配置背后的好结构，设置确定现有利益的限制，不太容易取得人民的信任。

这几年，公众中开始出现对改革失望的情绪，并不是我们的经济快速发展不够，老百姓没有得到什么利益。 一个非常重要的原因是，改革在许多方面不是限制，而是加强了现有的既得利益地位。 特别是在改革“部门化”、“碎片化”的情况下，一个机构以改革为名扩大权力，“创新”成为强集团、强部门扩大权力的工具，引起社会不满。 几年前，吴敬琏先生确定，部门利益和既得利益的干涉，是深化改革、完善社会主义市场经济体制的最重要障碍。 他认为，许多部门明显将部门利益置于国家利益和民众利益之上，担心部门利益和强势群体越来越紧密地结合在一起，这是一种现象。 根据这几年权力越来越集中在部门的势头，可以判断这句话是不真实的。 关于愈演愈烈的腐败现象，不过是权力节制不力必然发生的毒瘤。

因此，改革顶层设计的最根本目标是调整不合理的利润结构，抑制利润膨胀。 改革顶层设计，强调改革进入“攻坚战”阶段，是“进攻”调整利益格局，遏制既得利益膨胀的“坚”。 调整权力和利益结构，盈利不是容易的事件，会面临各种阻力，特别是来自体制内的阻力，但执政党拿出“壮士断臂”的勇气冲破这些障碍和阻力，改革有光明的前景。 离开这个，不谈改革，不谈顶级设计，也没有实质性的意义。

■改革顶层设计最根本的目标是调整不合理的利润结构，抑制利润膨胀。 强调改革顶层设计，强调改革进入“攻坚战”阶段，是“进攻”调整利益结构、抑制利益膨胀的“坚”。

在改革进入“深水区”、攻坚迫在眉睫的今天，“改革顶层设计”问题备受关注。 这个概念提出了推进全面改革的新认识。 但现实情况是，人们对“顶层设计”的理解并不一致，认知上的误解也不少。 明确这些错误认识，无论是为了正确把握改革的目标和方向，还是为了把握改革的尺度，都是很重要的。

在我看来，“改革顶层设计”不是空通用的概念，不是什么都能随便放进去的篮子，比较现阶段改革情况提出的战术思考，至少是四个方面要确定的定义。

顶层设计不是细致的执行方案

在科技界，说到“设计”，人们认为为完成某个事件提供具体的图纸、实施方案，总之与执行有关，所以越具体、越详细越好。 但是，体制改革意义上的设计并非如此。 特别是顶层设计，并非如此。 顶层设计的确切含义是确定改革方向，划定改革边界，为来自一线的改革探索留出空之间，降低改革风险。

这首先是因为我国地域辽阔，快速发展程度不同，各地条件千差万别，即使是常规业务，也还不能完全按一个模式进行。 何况改革，特别是整体改革更是如此。 制定适用于所有时期、所有情况下、全国所有地方的详细计划，然后期望大家不折不扣地执行就行了，显然是天真可笑的。 其次，因为全面、整体的改革涉及各种最复杂的关系和矛盾，面临各种不明确的因素。 我们熟悉所有这些关系、矛盾、要素及其变化，不能认为我们提出了一对一的应对措施。 因为我们掌握了科学理论，我们假设通过制定和实施所有计划，可以实现生产与诉求的完全平衡，从而选择了计划经济。 在这方面，历史已经给了我们足够深刻的教训。

特别要注意的是，如果普通人这样理解顶级设计，可能只是认知问题。 但是，如果掌握权力的部门和决策者也这样理解的话，就很可怕了。 按照这样的思路推进顶层设计，公权力本来就是改革的对象，但现在成为了改革的主体，于是改革成为了权力对社会的包容和管制，最有可能成为当权者自娱自乐的游戏。

改革强调有可能发生这种变异，绝非危言耸听。 在实践中，我们已经在一个部门的所谓“创新”中看到了这种变形。 从这个角度来说，一位学者对“顶级设计”的未来感到不安，甚至对这个提法持有保守的态度也可以理解。 这样的“顶层设计”本质上反映了计划经济的想法。

必须将顶层设计等同于权力集中的误认，不要将顶层设计视为新的权力出发点。 改革应该是一个上下互动的过程。 另一方面，中央为改革提供确定的理念、思路、大体和框架。 另一方面，地方和基层在赋予的条件范围内放开手脚，进行探索。 这正是邓小平一直坚持的观点。 邓小平强调，党的好政策不是少数人坐在办公室里想的，而是广大党组织、党员、人民群众在实践中创造的。 我们党只有概括和总结这些好的经验，才能形成党的正确决定。 这个想法，今天也不得不重复好几次。

所以，这是重视改革的顶级设计，而且非常重要的是警惕和防止计划经济思维的复苏。

顶层的设计不只是中央的事件

对顶级设计认识的另一个误解是，一听到“顶级”这个词，有些人就以为是指顶级。 顶层设计似乎是中央事件。 这是错误的。顶层设计是系统论的概念，其基本含义在于，将需要做的事件视为一个系统工程，将事物的整体性和操作性有机地结合起来，统一思考和计划。 系统是由几个要素以一定的结构形式连接而成的具有某种功能的有机整体。 系统的概念是相对的，世界上任何事物都可以看作是一个系统。 因此，一个系统由多个要素构成。 另一方面，各要素本身是由更小的要素构成的系统，在父系统中只是作为子系统存在。

所以，正确的理解是，应该将顶层设计视为整体设计、系统设计。 每个相对独立的系统都可以有自己的顶层设计，必须对顶层设计负责。 把全党建成一个系统，党中央把顶层设计负责人省、市、县视为各自的系统，各省、市、县也应该有自己的顶层设计。 关于基础，这是一个越来越需要统一考虑经济快速发展、政治快速发展、文化快速发展、社会治理的系统。

因此，顶层的设计应该成为下一个地方和基层推进改革的基本要求。 近年来，随着不断深化改革的推进，许多地方和基层改革的尝试强化了顶层设计的理念，发现顶层设计基本得到运用。 但是，全面地说，也必须承认改革的情况不容乐观。 除了相当一部分地方缺乏改革动力外，相当一部分地方的创新只停留在牺牲论上，停留在一次“雨淋湿地面”的活动上，缺乏整体性和系统性，没有治本，充其量只能起到“头痛医头、脚痛医足”的效果，其效果 要改变这种状况，迫切需要普及顶级的设计理念。

如果单方面把“上层”理解为上层，那么在实践中，一个部门就会从自己的想法出发加强垂直管理，对地方和下层提出各种要求，施加各种限制，客观结果剥夺了属于地方和下层的权力，越来越多的责任落在了当地的范围上，地方和下层的范围。 因此，规范部门的权力是改革顶级设计不可缺少的拷贝。

顶层设计不是部门设计

从系统论的角度而论，无论是全国，还是一个省、一个市、一个县，都可以设计成一个系统。 由此看来，可以推断一个部门同样可以制造和设计一个系统。 我们不得不说，这正是严重的认知错误。 诚然，各部门都有自己的工作，可以为改进工作进行探索和创新，更深层次地说，可以用顶层设计的理念进行深入的探索和创新。 但是，这个道理不能简单地适用于政治体制改革行业。 政治体制改革，本质上是公权力的改革，是公权力的再分配和调整。 部门作为当前权力结构的一部分，是典型公共权力体系运行的组成部分，应该作为改革对象纳入顶层设计，而不是改革顶层设计的负责人。 在这一点上，和制作一个系统的省、市、县有很大的不同。

在现阶段的改革中，有无意中将创新与工作任务混淆，并将它们安排在部门执行的倾向。 部门工作也需要创新，但不是改革的本义，至少不是改革的首要内涵。

部门一般是为了完成正常的业务而设立的。 相反，改革就是要打破惯例。 在这几点上，两者实际上有矛盾。 把改革的重任交给部门，就是把打破常规作为基本职责的部门，把打常规作为自己的任务，就像把管理鸡群的任务交给黄鼠狼一样。 在这里我决不轻视部门工作人员，在国家权力运行中，部门工作人员当然有其不可缺少的意义。 我只是想证明用这个观点进行改革是不行的。

如果将改革的顶层设计分解为部门进行设计，最直接的结果有两个。 一是架空改革，二是改变改革的本质。

因为所谓其架子空改革，这个过程本身就是消除改革的过程。 邓小平曾强调，改革是社会主义制度的自身完整性。 为什么需要完整性？ 因为有不完整的一面。 在林林总总不完善的方面，最突出的是权力配置不合理，运行机制不健全，我们的政府不科学。 因此，调整权力结构、理顺权力关系、规范权力运行是改革中应有的义不容辞。 但是，上述“执行”式的改革，首先是将体现权力配置现状的部门排除在外，从而失去了改革的对象和理由。

这样，改革中的多个问题的性质就会发生变化。 不应该拥有某种权力的问题变成了如何采用这种权力的问题。 是否回馈社会的问题成了如何加强社会控制的问题。 适度分权与否的问题成了权力如何自我限制和制约的问题。 等等。 总之，代替顶层设计而将改革变为部门任务的方法，或者将顶层设计等同于部门设计的简单加法，必然会导致顶层设计的变形和改革的变质。 我多次强调的改革“部门化”和“碎片化”，也就是说。

顶层设计必须以调整利润结构、抑制利润膨胀为目标

由于长期以来的执政理念和政府构想存在问题，我们形成了合理、不科学的执政体制。 关于这个体制的弊端和缺陷，邓小平在1980年的“党和国家领导制度的改革”中进行了全面、系统的概括。 改革发展到今天，成果的伟大是有目共睹的，但我们不能不承认这些弊端和缺陷在现实中依然大量存在。 对比这些缺点和缺陷提出的一系列改革任务，还没有完成。

之所以没有完成，是因为这样的改革比想象中要难。 其中最困难的是，权力背后有利益，权力配置背后有包括经济资源、政治资源、社会资源、文化资源在内的各种资源和利益分配。 不合理不科学的体制，不仅会恶化权力运行状况，还会沉淀不合理的利益格局。 今天的改革已经到了一个关节点:不触及权力配置背后的好结构，设置确定现有利益的限制，不太容易取得人民的信任。

这几年，公众中开始出现对改革失望的情绪，并不是我们的经济快速发展不够，老百姓没有得到什么利益。 一个非常重要的原因是，改革在许多方面不是限制，而是加强了现有的既得利益地位。 特别是在改革“部门化”、“碎片化”的情况下，一个机构以改革为名扩大权力，“创新”成为强集团、强部门扩大权力的工具，引起社会不满。 几年前，吴敬琏先生确定，部门利益和既得利益的干涉，是深化改革、完善社会主义市场经济体制的最重要障碍。 他认为，许多部门明显将部门利益置于国家利益和民众利益之上，担心部门利益和强势群体越来越紧密地结合在一起，这是一种现象。 根据这几年权力越来越集中在部门的势头，可以判断这句话是不真实的。 关于愈演愈烈的腐败现象，不过是权力节制不力必然发生的毒瘤。

因此，改革顶层设计的最根本目标是调整不合理的利润结构，抑制利润膨胀。 强调顶层设计改革，强调改革进入“攻坚战”阶段，是“进攻”调整利益结构，遏制既得利益膨胀的“坚”。 调整权力和利益结构，盈利不是容易的事件，会面临各种阻力，特别是来自体制内的阻力，但执政党拿出“壮士断臂”的勇气冲破这些障碍和阻力，改革有光明的前景。 离开这个，不论是讨论改革，还是谈论顶层设计，都没有实质性的意义。