房地产税：如何征收与何时征收？

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作为一种新税，如何以及何时开征房产税直接关系到广大公众的切身利益。对于政策制定者来说，开征新税或扩大旧税的范围，应全面平衡财政收支关系，并在宏观层面进行统筹规划，以促进社会公平。

近年来，在关于建立房地产调控长效机制的讨论中，房产税的征收一直是人们广泛关注的话题。一般来说，争议主要集中在三个方面:一是合法性，二是必要性，三是如何收集。自2018年以来，相关问题陆续得到调整。

作为一种新税，如何以及何时开征房产税直接关系到广大公众的切身利益。对于政策制定者来说，开征新税或扩大旧税的范围，应全面平衡财政收支关系，并在宏观层面进行统筹规划，以促进社会公平。基于以上考虑，笔者将对如何开征房产税进行探讨。

如何收集问题

如何征收房产税主要涉及四个方面:征收范围、税率标准、计税依据、减免税范围。关于税率标准和减免税范围，预计将授权地方政府根据实际情况，按照“充分授权、分步推进”的原则制定。从国际经验来看，我们在具体进行税收设计时，需要注意以下两个问题。

首先，税率标准和减免范围的设定应兼顾税收征管和民生保障。房产税的主要功能是调节收入分配，增加财政收入，有助于逐步形成房地产市场的长期调控机制。

就增加财政收入的功能而言，1994年分税制改革后，地方政府财政支出的缺口加大。在房地产市场持续快速发展的背景下，土地流转成为弥补缺口的重要收入来源。根据中国指数研究院发布的最新《2017年全国300个城市土地交易报告》，2017年土地出让总额为40632亿元，同比增长38%。土地出让金收入约占财政收入的40%，其中江西、重庆、江苏和安徽占60%以上。随着城市建设的发展，新增土地的规模将逐步得到控制，拆迁成本的上升也将使地方政府土地出让收入的比重趋于下降；在房地产增量市场增速放缓的同时，土地出让增速也在逐步放缓，部分地区以土地财政为主支持地方财政支出的模式不可持续。

同时，在防范和化解金融风险、整顿地方债务、加强监管的政策背景下，如何避免基础设施建设大规模投资引发的债务偿还危机，增加地方财政收入，是当前地方政府需要解决的现实问题。根据国际惯例，房地产税作为地方税的一个来源，主要用于满足地方政府在提供教育、医疗和社会保障等公共服务方面的支出。受益者和纳税人是高度一致的，因此开征房产税是一种自然选择。

在国际上，美国、日本等国的房地产税是基层地方政府的主要税收来源，用于居民居住地区的教育和公共服务支出，体现了房地产税的公益性。2015年，美国房地产税占地方政府税收的72.1%，成为最大的税收来源；日本的房地产税占市、镇、村税收的近40%，是地方税收的第二大来源。

对我国来说，在房地产股票市场越来越大的现实条件下，可以通过开征房地产税来鼓励地方政府拥有稳定、可持续的财政收入来源，从而纠正近年来地方政府对土地财政的过度依赖。

此外，根据国际经验，各国在房地产税制安排上都有一些税收优惠。例如，我们应该制定一定的扣除标准，或者对一些困难家庭、低收入家庭和特困群体给予一定的税收减免。对我国来说，从住房的基本保障功能出发，在税收设计上，根据我国经济和社会的阶段性发展，应该允许扣除一定的免税标准(免税)，这将最大限度地惠及广大人民群众，减轻他们的额外负担。

然而，如果按照上海和重庆现有的试点方案确定更高的免税额度，将无法实现建立房地产市场长效机制和扩大地方税源的效果。2016年，上海的房地产税收收入为171亿元，仅占上海5626.9亿元总税收收入的3%，而重庆的房地产税收收入为56.88亿元，占其1438.4亿元财政税收收入的4%。同时，2016年上海土地出让收入高达1578亿元，重庆为705亿元。根据两个城市的实验统计，房产税明显低于土地出让收入。

综上所述，税率标准的设定和税收减免范围需要兼顾税收征管和民生保障两个目标。在尽量减轻居民额外负担的同时，也要逐步推进房产税，实现税收的功能。

第二，方案设计应避免实际操作中的套利。房产税是在房屋所有权的过程中征收的。由于税收的刚性特征，可以满足人们对住房的合理需求，同时通过增加住房持有成本抑制投资和投机需求，调节收入分配功能。从供给方面来看，它可以提高住房使用的实际效率，降低空占用率，这可能只是为了获得住房的资本增值，从而提高整个社会的资源配置效率。然而，如果计划设计得不好，可能会适得其反。

一个重要的方面是，在设计具体的征收方案时，要尽可能避免实际操作中的套利和扭曲。一种普遍的免税观点是，带有第一套住房的住房免税，以体现房产税的住房保障功能；累进征收是对超过一定面积的房屋进行征收，以更多的资源和更多的税收来体现收入和财富分配的调节功能。但是，如果采用首免方案，“假离婚”行为可能明显增加，部分群体可能通过换房逃避纳税义务，导致大户型的普及和价格“剪刀差”的形成。如果采用人均面积递减法，将会掩盖实质上的不公平，因为同质面积的住房可能存在很大的价值差异，而价值是居民更关心的变量。就中心城市而言，中心豪华住宅与郊区普通住宅的单价差距相当大。不考虑市场价格的等面积减少可能会加剧财富分配的不均衡，这与房地产税的预期功能取向背道而驰。

相关配套措施

虽然上海和重庆之前已经启动了房产税试点，但他们的计划并没有对现有的房产税体系做出任何改变。相比之下，从整个房地产税制来看，现行房地产税不是在现有税制基础上引入的新税种，而是对现行房地产税制及相关收费制度的重新设计。因此，房产税的开征伴随着现行房产税的梳理、合并和合理化。同时，由于确定房产税税基的复杂性，有必要建立一套完整的税收征管模式，以实现房产税的公平征收。

首先，梳理和合并现有的房产税是开征房产税的前提。目前，我国的房产税主要是在土地转让中征收的。主要税种包括契税、增值税和企业/个人所得税。在土地开发中，地方政府的主要收入来自企业缴纳的土地出让金(计入地方政府资金收入)、土地增值税和企业所得税。就存量房屋而言，由于目前房产税尚未完全实施，税费主要集中在交易中。目前，交易中的税费主要包括增值税和附加费、契税和个人所得税。此外，土地还附带各种费用，所有这些都与房地产税有关。

2003年，国家有关部门曾提出城市建设税费改革方案，明确了开征房产税的改革思路。建议将房地产税、城市房地产税、土地增值税、土地出让金等现有税费合并为统一的财产税，在财产保全阶段征收。然而，鉴于物业税征收涉及的各方利益难以平衡，物业税的征收被推迟。

新出台的房产税需要对现行税制中的税种进行合并和调整，以更合理地反映房地产市场的税收结构。

第二，与房产税征管相关的基础设施建设需要同步推进。开征房产税也需要相关配套改革和建设。从国际经验来看，已经开征房地产税的国家基本上都有一个相对完整和专业的房地产登记机构，或者配备了一支强大的评估队伍。在我国开征房产税之前，我们还需要做好相关的“基础设施”建设。

首先，房产税的立法涉及到房地产权属登记信用信息系统的建设。要建立一个全面、清晰、准确、可验证的全国居民(个人、家庭和单位)住房产权登记基础数据库。

其次，由于历史原因，不同类型的房屋，如房改房、福利房、小产权房、经济适用房、集资建房和两个有限的房屋，产权差异太大，需要统一界定。

第三，要完成《税收征管法》的修改，为依法治税提供依据。到目前为止，我国的税收主要是对法人征收的，甚至个人所得税也主要是由单位的财务部门代扣代缴。如果税务局直接向居民个人征收房产税，从初始阶段就很难估计，如何有效征收需要制定切实可行的措施。

此外，政策实施后，有必要建立房地产税收监管机构和税收抗辩制度，让纳税人通过渠道提出异议和申诉。以上所有工作都需要付出大量的人力成本和时间成本，因此有必要做好充分的准备。

值得注意的是，房产税开征后，地方政府的立法、司法和执法理念、水平、能力、手段等因素将是决定房产税能否公平、公正地制定和实施，以及房产税立法目标能否最终实现的重要因素。

发射程序和时间问题

“立法先行”是开征房产税的前提。此外，根据“充分授权、分步推进”的原则，房地产税法出台后，具体实施细则的制定和实施时间的选择将移交地方政府实施。

一是按照“依法治国”和“依法治税”的指导原则，推进房产税立法。目前，房产税是按照国务院的暂行规定征收的。作为一种具有“新内涵”的税种，开征房产税需要履行立法程序，立法需要遵循法律的稳定性和连续性与废止、改革和立法相结合的原则。在修订、补充或制定新的房地产税法时，应保持与原税法的连续性关系，并在原税法的基础上结合新的实践经验进行修订和补充

第二，根据分城市、分步实施的原则，选择启动时机。立法后的实施将由地方政府结合实际情况实施，并将有一个逐步全面实施的过程。

房产税对经济的影响是地方政府制定实施细则和选择出台时机的重要因素。房产税是在房屋所有权的过程中征收的。由于税收的刚性特征，它首先可以通过增加住房拥有成本来抑制投资和投机需求，从而降低市场总需求。一二线城市和四线城市的房价差别很大，市场供求矛盾也很大。这就要求地方政府在房地产税法的基本框架下，根据开征房地产税对当地房价的影响、对土地出让收入的影响、对银行坏账和商业环境的影响，在“完全授权”下推出房地产税。

回顾目前的进展，房地产税收立法正处于第一个起草阶段。环境保护税经过两年多的时间才提交给国务院，由全国人民代表大会常务委员会通过，并正式实施了三年多。就环境保护税的立法程序而言，房地产税的立法至少有两个关键步骤，即全国人大(常委会)审议和表决阶段。此外，从立法完成到正式实施还有一个衔接期，预计房地产税的正式实施还需要一段时间。

因此，开征房产税是加快建立现代金融体系、理顺中央与地方财政关系、优化税制结构的重要举措。这可以说是当前环境下的大趋势，这一举措与广大人民群众的利益密切相关。因此，有必要在宏观层面进行统筹规划，促进社会公平，并做好相关配套措施，以实现付诸行动。